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韩俊研究员：实施农民增收的五大措施

韩俊研究员：实施农民增收的五大措施

12月17日，国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员韩俊接受访问，他提出应该实施五大增收措施，切实增加广大农民的收入。

韩俊说，农村改革20多年来，农民收入水平总体上有了大幅度的提高，但农民收入的增长速度却呈现出阶段性递减的趋势。去年农民人均纯收实际增长4.2％，虽然扭转了连续4年增幅下滑的势头，但这仅仅是恢复性的增长，基础很不牢固，影响农民增收的一些长期性、根本性因素并未消除。

自90年代中期以来，我国农产品的供求关系发生了重大变化，几乎所有农产品都呈现出阶段性、结构性和区域性的供过于求，农产品价铜芸格连年下跌。在农业发展进入新的发展阶段后，影响农民收入增长的主要因素已发生变化，过去行之有效的通过增加农产品产量、提高农产品收购价格来增加农民收入的办法现已明显失效，需要在更广阔的背景下寻找农民增收的新途径。

：那么，您认为现阶段农民增收的新途径有那些呢？

韩俊：我认为应该从五个方面着手，一、增加农民收入，既要从扩大国内外市场需求方面有效拉动农业增长，更要大力推进农业和农村经济结构的战略性调整，改善供给，提高农业和农村经济增长的质量；二、既要稳步推进税费改革，减轻农民负担，又要建立起根据基础教育等基本需求向农村贫困地区确定转移支付的制度；三、既要根据制度环境和市场环境的变化，调整乡镇企业发展战略，又要改革城乡分割体制，快农村剩余劳动力转移步伐，加快城镇化进程；四、既要充分调动农民发展农业的积极性，又要从总体上调整农业与国民经济的关系，加强财政对农村经济的扶持力度，增加对农业和农村基础设施的投入，改进农村金融服务，为农业和农村经济发展提供有力支撑；五、既要依法确保农村土地承包关系的长期稳定，又要在坚持家庭承包经营基本制度的基础上，进一步推进农村的组织创新和制度创新。

种粮不如多种果、菜、花

：自90年代中期以来，城乡居民不仅人均食品消费支出份额下降，而且人均食品消费支出金额出现绝对减少，许多食品的人均实物消费量甚至也出现了减少的情形。去年城镇居民在购买农产食品方面，人均比1996年的开支减少了97.5元。从这里可以看到，农业增长面临的需求约束越来越大。您还分析过，今后农产品的需求量每年将以2％左右的速度增长，但即使在农产品2％的需求增长速度有保证的前提下，也只能带动农民收入增长1％左右。那么，通过农业本身增加农民收入的出路又在哪里？

韩俊：扩大农产品出口是增加农产品需求的重要途径。入世以后，粮食等大宗农产品的进口肯定会增加。从中国农产品的价格走势来看，中国粮食、棉花的价格已失去了在国际市场上的竞争优势。中国蔬菜、水果、畜产品的质量很低，而农产品产后的加工和运销更为落后，入世后这些农产品的出口能否大幅度增加是不确定的。现在政府对农业的支持能力还极其有限，入世以后很难期待政府对农业的投入会有很大增长。WTO的规则限制和约束了国家对农业支持和保护的空间。按照WTO白莲蒿贸易规则的要求，国内实行的一些阻碍农产品自由贸易的政策措施必须废止。这就极大地限制了政府对国内农业的支持和保护的余地。入世后中国的小规模经营农户与发达国家的大农场将在国内和国际市场上展开直接竞争。后者不仅在技术、市场营销管理和资金上优势明显，并且常常得到政府高额补贴。相比之下，中国农业生产劳动成本虽然低廉，但生产率低下，尤其是，中国在农业科技开发和推广方面的投入远远落后于发达国家，这些都制约着农产品出口的增长和中国农业竞争力的提高。适应参与国际市场竞争的要求，今后应大力发展优质果、菜、花卉等劳动密集型产品的生产，增加养殖及加工品的生产。

：农民收入增长幅度连年下降，许多专家都认为与农业结构不合理有密切关系。请问您是怎样认识的？

韩俊：在告别短缺之后，我国农业结构性矛盾日益显露出来，突出表现在三个方面：一是产品质量不高，大路货多，名优产品比例低；二是一般性品种多，专用品种少；初级产品多，加工产品少，精深加工产品更少。三是虽然农业生产的区域化分工有了很大进展，但区域比较优势尚未充分发挥出来，区域性结构不同程度存在大而全、小而全问题。由于结构调整滞后，农产品供给结构与需求结构脱节，从而导致部分农产品“卖难”和价格下跌，影响了农民收入的提高。为此，大力推进农业结构战略性调整，提高农业素质和效益，是新阶段农民增收的重要途径。对农业结构进行战略性调整，关键是要跳出长期以来片面重视提高农产品产量的圈子，把提高农产品的品质要放到第一位；打破农产品自求平衡的圈子，发挥各地农业的比较优势，发展不同类型的专业化生产区、区域性产业带，提高农业业商品化、专业化、集约化水平；改变长期以来农业生产、加工和销售三个环节相脱节的状态，大力推进农业产业化经营。积极扶持龙头企业的发展，采取“公司带农户”的模式，农业产业化经营，带动农户从事专业化生产，实现生产、加工、销售的有机结合，形成利益共享、风险共担的利益共同体；要改变过去催种催收的老办法，大力推进农业社会化服务体系建设，加快建立农产品市场信息、食品安全和质量标准体系建设。

从根本上解决“三乱” 顽症还要靠中央政府

：经常到农村调查采访，发现许多地方政府总是想方设法从农民那里多征税，农业特产税和屠宰税的“平摊”非常普遍。有的是借各种名义向农民乱集资、乱收费、乱摊派，使农民税外负担恶性增长。在这样的背景下，您认为应该怎样处理这一农民增收的顽症问题？

韩俊：对农民增收效果最明显、最直接的措施是减轻农民负担，减负就是增收。根据我们对三个县59个农户的实地调查，农民人均纯收入为2652元，人均各种税费负担为291元，农民税费负担占人均纯收入的10.9％。但不同农户之间税费负担水平差距很大。越是低收入的农户，负担水平越高，有不少农户人均税费负担占当年人均纯收入的这一比例竟高达50－70％。

从试点情况看，税费改革后，对农民减负确实有一定作用。但税费改革进一步削弱了地方政府的收入，堵死了地方政府通过非规范手段从农民身上征收收入的渠道，因而，这项改革在实践中遇到了强大的阻力。农村税费改革涉及到方方面面的配套改革，特别是需要完善财政转移支付制度，保证贫困地区农村义务教育等基本公共需要。

无论是发达国家，还是发展中国家，都是由中央和地方政府共同负担初等教育的全部或主要费用，特别是中央和省级政府往往承担了更大的。但我国中央和省级政府在发展农村义务教育方面承担的太少，实际上乡镇政府和农民群众承担了主要，这一方面导致相当多地区的县乡财政难以支撑，严重影响了农村义务教育的发展，另一方面导致农民的教育负担过重。根据我们对湖北省襄阳县的调查，过去10年教育经费中各级财政预算拨款占40.7％，其中，乡级财政占到了34.4％，县财政占到了6.3％，省级以上财政专款仅占0.1％。江西省泰和县2000年教育经费总额为6966万元，其中各级财政预算拨款占58.9％，县财政占13.3％，乡级财政占到了45.7％。全县教育投入中来自省级以上的财政专款正常年份只有20万元左右元。河南省鄢陵县2000年教育经费总额为7026万元，其中各级财政预算拨款占58％，县财政占9.2％，乡级财政占到了48.3％，来自省级以上的财政专款几乎没有。从三个县的情况看，教育支出约占县级财政支出的50％左右，而在乡镇一级则占75％左右。从三个县的情况看，乡镇财政已不堪教育经费的重负，多数乡镇赤字和负债严重。

在这三个县，农村教育费附加、教育集资及中小学杂费等主要由农民直接负担的教育投入占到了全县教育经费的40％左右。襄阳县1990－2000年期间这一比重为47％。农民直接负担的教育投入和乡级财政预算内教育拨款加在一起占到了全县教育经费的80－90％。由于乡财政用于农村义务教育的拨款大部分来自农民交纳的税费，可见，在现行体制下，农村义务教育的投入事实上主要是由农民负担的。要为减轻农民负担实实在在做点事，最为可行的办法就是减轻农民和乡镇财政的教育负担。

：农民负担过重的根源看来主要是乡镇教育负担过重，那么该如何解决这一难点呢？

韩俊：要确保教师工资按时足额发放，确保农村学校日常运转所需公用经费，确保农村学校危房等问题及时得到解决，必须进一步调整并完善农村义务教育的管理体制和投入机制。第一、农村中小学教师工资改由中央、地方各级政府共同负担，由县统管。在世界各国，将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列，工资由中央或较高层次地方财政承担，或列入中央预算，或列入州、省预算，或各级预算共同分担，是许多国家解决教师工资问题的基本经验。全国农村中小学教师约690万人，按每人年工资7000元计算，全年需要483亿元。从总体上讲，中央和地方政府承担的比例可以定为5：5，即中央财政承担约240亿元。就目前中央财力情况而言，应该是可以承受的。这些年来，中央财政在农村义务教育方面欠帐较多，现在该是增加中央财政对农村义务教育投入的时候了。农村中小学教师工资支出占县级教育经费的一半以上，中央、地方各级政府共同负担教师工资，将大大减轻县乡财政压力，将会为减轻农民负担创造条件。第二、国家应重新核定全国义务教育阶段小学、初中生平均公用经费的合理标准，制定中小学运转所必需的公用经费的最低支出水平。目前学生家庭承担的公共经费偏高，要逐步降低公用经费从杂费中开支的比例。对国定贫困县的农村中小学生，逐步实行免费提供教科书的制度，所需资金由中央和省级财政统筹解决。

改革户籍制度 让更多的农民成为城市人

：从80年代中期开始，乡镇企业异军突起，吸纳了大量农村劳动力。受发展速度下降等因素影响，近年来我国乡镇企业吸纳农村劳动力的能力明显下降。这条农民增收的重要路径很不畅通，请问有没有解决的办法？

韩俊：据统计，1998年全国乡镇企业吸纳的农村劳动力为1.25亿人，1999年为1.27亿人，比上年增加了200万人；2000年这一数字是1.28亿人，比上年增加了100万人；2001年与上年大体持平。“八五”期间，我国农业中的劳动力总量减少了1001.9万人，而整个“九五”期间，在农业中就业的劳动力总量不仅没有减少，反而还增加了463万人。乡镇企业今后仍将是农村剩余劳动力转移的重要渠道。在经济发展进入结构调整时期，大部分行业生产能力出现相对过剩的情况下，要支持乡镇企业要适应国内和国际市场竞争的要求，对产业结构进行战略性调整，这是保证乡镇企业持续增长和就业容量不断提高的关键。

90年代初以来，农村劳动力的跨地区流动日趋活跃，并逐渐成为农业劳动力转移的主要形式。按1996年农业普查材料，农村出乡就业的劳动力为7222.6万人，出县就业4487.2万人，出省就业2363.5万人。江西、重庆、安徽、贵州4省市，跨省流动就业分别占本区非农转移劳动力的65％、63.8％、58％、56％。广西、湖北、湖南、四川4省区在40％～46％之间。若以出县流动就业来衡量，中西部多数省区跨地区流构成携手发展、齐头并进的良好局面动就业人数，都超过了在当地乡镇企业就地转移的人数。近10年跨地区流动就业在农民非农就业增长中的作用已经超过了乡镇企业就地转移的方式。1989～2000年，乡镇企业新增就业3192万人。同期，跨地区流动就业人数增加了约4300万人。

根据有关调查，流动就业农民有80％以上进入城镇，外出农民进入大中城市、小城镇（含县级市）和农村的比例约为4：4：2。就全国而言，外出就业农民约占农村劳动力的13％左右，在中西部一些地、县，则占农村劳动力总数的20～30％。近几年，在农民来自农业的纯收入连续减少的背景下，全国平均的农民纯收入之所以还能保持低速增长，重要原因之一，就在于农民外出打工的收入在增长。

促进农村富余劳动力有序转移，根本出路在于加快城市化进程。在计划经济时期，我国不是随着工业化的发展，逐步推进城市化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从体制、政策到各项管理制度上，都限制城镇的发展和劳动力的流动，尤其限制农民进城就业和定居。我国的经济发展水平已达到了工业化中期阶段，但城市化进程却明显滞后。1978年到2000年，我国城市数量由193个增加到663个，建制镇由2173个增加到20312个，市镇总人口由1.7亿人增加到4.56亿，占全国总人口的比重由17.9％提高到36.1％，年均提高0.38个百分点。按世界银行的购买力平价（PPP）计算，1997年我国人均GNP为3570美元，同年人均GNP在2040—4840美元的28个国家平均城市化水平为52.6％。与此相比，我国城市化水平约低了16个百分点。

伴随我国由计划经济向社会主义市场经济的转变过程，在城乡关系方面也必须要有一个相应的转变，即由限制农民进城转向主动吸引农民进城，这是关系到国家现代化成败的历史性转变。促进城市化健康发展，关键是要消除体制和政策障碍。改革开放20多年来，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，对农民就业和流动的不少束缚在逐步解除。但是，在改革城乡分割制度方面仍然没有迈开实质性步伐。

：十五届五中全会已经明确提出，要取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，改革城镇户籍制度，逐步实现城乡劳动力市场的一体化，形成城乡人口有序流动的机制。那么您认为在打破城乡分割体制上应该怎样迈进一步？

韩俊：一是取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制。当前农村劳动力进入城镇就业仍受到很多不合理的限制。一些大中城市为了保证城市居民就业都规定了限制农民进入的行业和工种。农民外出就业要办理名目繁多的证件，对他们的收费也过多、过滥。一些地方存在简单粗暴地清退进城务工农民的做法。实际上，农民进入城市后，与城镇劳动力就业的互补性远大于竞争性。目前的一些做法既不符合市场经济公平竞争的原则，也没有真正起到引导农民有序流动的作用，实际上只是增加了进城务工农民的负担。要清理各地区制定的对农民进城务工的不合理限制政策，保障进城务工农民的各项合法权益。二是加快户籍管理制度改革步伐。云南龙竹应当允许农民自主选择。这样有利于解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的问题，有利于城乡经济的发展。因此，大中城市的户籍管理制度改革，可以从各城市的实际承受能力出发，赋予各市更大的自主权，使其更积极、有序地推进。

要改从农村抽“血” 为向农村输“血”

：长期以来，我国对农业和农村投资不足。为了发展基础设施和地方文化教育事业，地方政府就只能向农民收钱，无可避免地会加重农民的负担。对此，您认为应该怎么办？

韩俊：自1998年中央决定实施积极的财政政策以来，国家大幅度增加了农口基本建设投入，1998—2001年，共计安排农林水利和生态环境建设国债1400多亿元，约占同期国债投资总规模的28％。如果加上中央预算内农业基本建设投资和水利建设资金，4年间中央对农口的投资达1900亿元以上。但这些投入大部分用于大江大河治理等大型项目，各行各业都从中受益，县域范围内与农民增收关系密切的小型基础设施的投入还很有限，难以直接带动农民增收。农村中小型的农田水利工程、乡村道路等设施，是调整农业结构、增加农民收入的基础条件。按照现行的财政体制和投资体制，中央政府投资主要搞大中型基础设施项目，很难直接覆盖到广大乡村，省级政府投资也主要用于同中央投资配套搞大中型项目，农村中小型基础设施项目建设的职责在基层的县（市）和乡镇政府，中央和省级政府仅对个别地区和特殊类型的小型基础设施项目投资进行适当补助（如老少边穷地区等）。

另一方面，我国许多地区的地（市）、县以下基本上是“吃饭财政”，连国家投资项目的配套资金都难以真正落实，对农业和农村基础设施的投入几乎没有。因而农村小型的农业基础设施实际主要是靠农民自己集资和投劳来搞。由于前些年一部分基层干部为了追求政绩，不顾当地情况、农民的实际需要和承受能力，大量向农民集资集劳修路、改水、建学校等，这种以农民自己为主的农村基础设施供给方式，已经成为农民负担日益加重的重要原因。

财政支农资金管理体制也有待完善。财政支农体制存在的主要问题有：一是目前我国财政农业支出实行分块管理，有限的资金不能形成合力。二是政府农业财政支出的结构不合理，财政实际用于粮食流通环节的补贴太高。三是管理监督机制不健全，容易造成资金流失。

对当前的农业投入的严峻形势一定要有清醒的认识。要采取切实措施，多渠道增加农业投入。政府财政渠道支农资金是农业和农村经济发展资金投入的一个非常重要的组成部分，从财政方面讲，随着财力的增强，要逐步增加农业财政资金，适当提高农业财政资当右油缸伸出动作比左油缸快时金的投入比重。要充分利用WTO“绿箱政策”，调整财政支农的重点，增加直接对农民的收入支持和补贴。要逐步将一部分主要农产品市场风险基金（如粮食风险基金）转为对产粮、产棉地区农民的收入补贴。同时，加大对主要农产品产区农民在使用良种或先进技术方面的直接补贴。要改革现行管理根据剥离力和刀口的宽度计算剥离强度体制，完善政府财政支农资金投入管理机制。比较合适的做法是，政府财政支农资金总的分配、管理原则及其制度由财政部门负责，在财政内部逐步做到资金由一个部门负责。这样便于财政部门代细女贞表政府对支农资金的统一管理和统筹安排。政府财政支农资金的使用、安排及实施、后续管理由计委、科技和农口主管部门负责。

缺乏必要的金融支持，是农民增收面临的一大问题。当前，农村资金供求矛盾非常突出，存在的主要问题有：一是农村资金外流问题严重，农村经济发展中的资金要素日益稀缺。农村信用社和农村邮政储蓄机构是我国农村资金净流出的重要渠道。1979－2000年，我国农民通过农村信用社和邮政储蓄机构的资金净流出量高达10334亿元，其中通过农村信用社的资金净流出量高达8722亿元，通过邮政储蓄机构净流出1612亿元。商业银行在农村吸收的资金绝大部分回流到城市。近几年，工、中、建三大国有商业银行分支机构纷纷向中心城市收缩，县级支行被大幅度撤并，县内许多企业想贷款也找不到“庙门”。二是国有商业银行贷款审批、发放权过于集中，制约了基层行贷款发放的灵活性和时效性，不适应县域经济重要组成部分中小企业信贷需要急、期限短、频率高、数额小、风险大的特点，加之激励机制和约束机制失衡，严重制约了信贷对农村经济发展的支持。三是国有银行收缩农村机构，农村信用社独立承担支农任务，而部分地区农村信用社由于历史包袱沉重，资金周转困难，支农资金严重不足。四是农村信用体系不健全，农民、乡镇企业担保难、贷款难问题十分突出。

推动农村土地 使用权的市场化流转

：土地是农民的安身立命之本，那么您认为应该如何确保农村土地承包关系的长期稳定同时又大力促进农民收入的提高呢？

韩俊：现行农地制度存在的主要的缺陷是农民土地承包经营权的内涵尚不够充分和明确。明确界定土地承包权的性质，赋予农民更充分的土地权利，如占有权、使用权、收益权、转让权、继承权、抵押权等，有利于减少现行土地产权关系中内含的不稳定性，有利于增加国家对农民的产权保护，有利于使农民形成长期稳定的预期，也有利于在发挥土地社会保障功能的同时，推动农地使用权的市场化流转。

进入新的发展阶段后，农业和农村经济发展中仍然存在着一些深层次的矛盾和问题，特别是农户小规模的分散经营如何与国内外市场相衔接，是困绕农业和农村经济发展的一个突出矛盾。解决这个问题，必须在坚持家庭承包经营基本制度的基础上，进一步推进农村的体制创新，大力发展由农户自愿组织起来，在技术、资金、信息、购销、加工、储运等环节实行自我管理、自我服务、自我发展，以增加成员收入为目的的各类合作组织，提高农民进入市场的组织化程度。在发展农民专业合作经济组织问题上，要形成更加明确的政策导向。在政策上要进一步明确鼓励发展农民专业合作经济组织，要借鉴国际经验，总结历史教训，抓紧制定专业合作社法，并通过深化改革，为这类组织的发展提供更宽松的社会环境。发展农民专业合作经济组织必须遵循的基本原则是：维护农户经营主体和财产主体的权益，不搞土地和财产“归大堆”；尊重农民的意愿和选择，坚持进入和退出自由，不搞强迫命令；坚持“民办、民管、民利”，不搞行政干预。